FORCER LES CRIMINELS DE GUERRE A Y REFLECHIR A DEUX FOIS
William R. Pace

William R. Pace, USA, fait fonction de Président de la Coalition des OGN pour une Cour Pénale Internationale. Il est directeur administratif du Mouvement fédéraliste mondial – Institut pour une Politique Globale, qui sert de secrétariat à la Coalition. Avec l’assistance de Rik Panganiban. (Pour plus de détails, voir www.iccnow.org et www.icc-cpi.int/)


Ben Ferencz, un petit homme âgé à lunettes, s’approche du podium devant un rassemblement de 150 gouvernements venus du monde entier. Il ne parle pas de la façon légaliste et monotone qui caractérise les représentants gouvernementaux qui ont parlé avant lui, même s’il est lui-même avocat et un ancien représentant du gouvernement de son pays, les Etats-Unis. Au lieu de cela, la voix de M. Ferencz est remplie d’émotion et de passion lorsqu’il commence son allocution : « Je suis venu à Rome parler pour ceux qui ne peuvent pas parler –les victimes silencieuses d’actes monstrueux. La seule autorisation que j’aie à le faire vient du cœur. »

Il y a 50 ans, Ben Ferencz était un jeune avocat américain qui se trouva, par un remarquable concours de circonstances, Premier Procureur au Tribunal de Nuremberg, à accuser 22 membres éminents des troupes d’assaut allemandes d’avoir assassiné méthodiquement plus d’un million d’hommes, de femmes et d’enfants. En ce jour, il est venu à Rome pour appeler à un nouveau genre de tribunal : une Cour criminelle internationale permanente.

Cela fait des siècles que l’humanité lutte pour se libérer du fléau de la guerre en développant un nouvel ensemble de lois visant à réduire autant que possible les atrocités et la souffrance. Mais comment poursuivre en justice les criminels de guerre ? Ce n’est que lors des procès de Nuremberg, suite à la 2ème guerre mondiale, que de nombreux coupables ont été amenés à comparaître en justice.

L’expérience de Nuremberg permit d’espérer la création d’une Cour internationale permanente habilitée à punir les crimes internationaux les plus graves tels que le génocide, les « crimes contre l’humanité », les crimes de guerre, et l’agression. Un tel tribunal avait été conçu comme un outil puissant pour dissuader et, si nécessaire, poursuivre en justice les futurs Hitler, Idi Amin et Pol Pot, et leurs complices. Mais même les horreurs de l’Holocauste et les cris qui s’ensuivirent de « plus jamais ! » se retrouvèrent bientôt noyés dans la nouvelle hystérie nationaliste de la guerre froide.

Ce n’est qu’une fois la guerre froide terminée, des décades plus tard, que la proposition d’une Cour criminelle internationale (CCI) fut officiellement réintroduite à l’assemblée générale des Nations-Unies en 1989. A peine cinq ans plus tard, ce qui était en fait plutôt rapide, un avant-projet de Statut fut rédigé. La plupart des experts les plus chevronnés en affaires internationales persistèrent néanmoins à prédire que la création d’une CCI prendrait une autre centaine d’années à se réaliser parce qu’elle soulevait des questions fondamentales concernant la souveraineté nationale.

Après le succès des discussions préliminaires sur la CCI, il fut décidé de tenir à Rome, en Italie, une conférence diplomatique pour mettre au point le traité. Les diplomates de plus de 150 pays s’y réunirent le 15 juin 1998, pour faire face à une tâche impressionnante. Ils avaient bien un projet de Statut, mais celui-ci comprenait de 1000 à 2000 soi-disant « parenthèses », c’est-à-dire un langage sur lequel il n’y avait pas eu d’accord et qui nécessitait une discussion plus approfondie. Au lieu d’avoir préparé des compromis, les nations vinrent à Rome avec d’innombrables propositions nouvelles. En 25 journées officielles de travail plus de 100 articles devaient être approuvés (plus de 4 articles par jour). Pour couronner le tout, la personne considérée par beaucoup comme la plus apte à diriger les négociations tomba gravement malade quelques jours avant le début. Les complications étaient de taille, les chances de succès minimes. Le traité allait exiger d’approcher la diplomatie internationale –et l’assistance de la société civile—de façon innovatrice.

Déjà lors du processus préparatoire, on avait pu voir un niveau remarquablement élevé de coopération entre les gouvernements partisans d’une CIC et les groupes privés de citoyens. Ces groupes, plus de 800 venus de toutes les régions du globe et de tous les secteurs de la société, s’étaient réunis en 1994 pour constituer la Coalition pour une Cour criminelle internationale. Les membres de cette Coalition, bien qu’ayant des points de vue et des objectifs différents, sont unis par un objectif global, à savoir de créer « une Cour criminelle internationale efficace, juste et indépendante ». Le secrétariat de la Coalition a tenu au courant les groupes de citoyens aussi bien que les gouvernements des développements dans tous les domaines pertinents et a aidé les groupes et les experts à participer au processus.

A Rome, la Coalition travailla étroitement avec le plus grand des groupes de négociation gouvernementaux, le soi-disant « groupe des partisans» qui comprenait plus de 40 pays. Le développement d’un groupe fort de pays soutenant une Cour impartiale et indépendante fut crucial au succès des négociations.

Les états partisans appuyèrent une nouvelle tendance importante concernant la prise de décision diplomatique, la « nouvelle diplomatie ». Ce nouveau modèle de création de lois internationales implique qu’au lieu d’avoir besoin de l’accord de tous les états, les traités émanent des gouvernements qui en sont partisans. D’après le principe traditionnel du « consensus », virtuellement chaque pays devait se mettre d’accord sur chacune des dispositions. Les partisans du consensus estiment que sans l’accord de tous les principaux gouvernements le traité ne pourra pas fonctionner de toutes façons et ne pourra pas être financé.

Mais une insistance sur le consensus signifie que des années de négociations interminables, coûteuses en temps et en argent, peuvent en fait n’aboutir à rien ou à des traités extrêmement poreux, dont les conditions de contrainte mutuelle, de supervision et mise en application sont peu satisfaisantes. De tels traités sont difficiles à amender et leur fonctionnement est trop compliqué, inefficace et coûteux.

Des gouvernements ont commencé depuis peu à explorer l’option, dans de très rares cas, d’une prise de décision majoritaire, émanant d’une coalition d’états ayant les mêmes vues. Ils préfèrent un traité réalisable et efficace qui puisse ne pas avoir le soutien initial de quelques pays puissants à un mauvais traité qui bénéficierait d’un soutien plus universel. Avec le temps, même sans soutien universel, un traité légal devient souvent contraignant pour tous les états.

La société civile stimule Rome

Avec plus de 250 groupes de citoyens sur place, la Coalition fut une présence visible et active à la conférence de Rome, entrant en dialogue avec des gouvernements, tenant la presse au courant et donnant une voix aux points de vue de gens du monde entier soucieux de justice internationale.

La Coalition et ses membres publièrent des rapports détaillés sur le progrès des négociations, ce qui constitua un outil précieux pour les groupes de citoyens aussi bien que pour les gouvernements. La coalition aida à organiser la seule presse quotidienne émanant de la Conférence. Nos briefings réguliers à l’usage de la presse ont donné aux médias internationaux des évaluations honnêtes de ce qui se passait au niveau des gouvernements.

Des groupes de citoyens rencontrèrent constamment des délégués gouvernementaux pour faire avancer le processus. Ces dialogues furent dans l’ensemble constructifs plutôt que conflictuels. A Rome, des activistes assuraient de très près la coordination avec les réseaux nationaux du monde entier. Quand nous craignions qu’un pays flanche au niveau des principes, nous contactions les ministres, les parlementaires et les médias de sa capitale à travers nos réseaux. Par exemple, lorsque les activistes français virent le rôle négatif que jouait leur gouvernement au début des discussions, ils se mirent à envoyer des rapports au journal Le Monde ainsi qu’à d’autres organes de presse français. L’attention négative qui en résulta de la part des médias fut tenue pour grandement responsable des positions plus solidaires de la France vers la fin de la conférence.

Des défenseurs respectés des droits humains –tels que Pierre Sane, Secrétaire Général d’Amnesty International ; Fabiola Lettelier, dont le frère fut assassiné sous le régime du dictateur chilien Pinochet ; Emma Bonino, Commissaire européenne pour les questions humanitaires, et l’irrésistible Ben Ferencz – usèrent de leur influence considérable pour inciter les gouvernements à faire avancer les choses.

Mais lors des derniers jours de la conférence, il fut clair que les Etats-Unis, l’Inde et certains autres pays n’apporteraient pas leur soutien aux compromis élaborés au cours de négociations informelles, et qu’ils utilisaient leur influence considérable sur d’autres gouvernements pour créer une opposition au consensus naissant. Bon nombre d’observateurs craignirent qu’un vote sur les statuts ne se révèle serré.
Tard dans la soirée du dernier jour de la conférence, le 17 juillet, le président de la conférence, l’Italien Giovanni Conso, présenta aux états le projet final du statut. Les Etats-Unis appelèrent presque immédiatement à voter. Le statut remporta une victoire éclatante : 120 pour, 7 contre, et 21 abstentions. La salle explosa en applaudissements nourris et prolongés. Le Traité de la Cour criminelle internationale était approuvé par la communauté mondiale.

C’était difficile à croire. Un statut qui, à ce qu’on nous avait dit, ne serait pas adopté avant des générations, l’avait été après seulement quatre ans de négociations, approuvé par toutes les nations sauf sept (y compris la Chine, Israël et les Etats-Unis). En dépit de toutes les prédictions contraires, nous avions maintenant un tribunal ayant compétence pour les crimes contre l’humanité, le génocide et les crimes de guerre. En plus, et ce malgré une opposition très dure, la Cour aurait juridiction sur les crimes se produisant au cours de conflits intérieurs et sur les crimes contre l’humanité en temps de paix.

Les défenseurs des droits des femmes, des enfants et des victimes se réjouirent de l’inclusion d’articles destinés à protéger ceux qui souffrent le plus des guerres, les femmes et les enfants, ainsi que des avancées historiques concernant la protection et les droits des victimes. La plupart furent d’accord pour dire que le Caucus des femmes fut à Rome le caucus de citoyens le plus efficace.

Le nouveau tribunal mondial sera en relation étroite avec les Nations-Unies et le Conseil de Sécurité, mais avec des garanties contre l’usage du veto par les membres permanents pour s’exempter et en exempter d’autres.

Le Traité de la CCI est loin d’être parfait. Si des crimes sont commis à l’intérieur de pays ne l’ayant pas ratifié, on doit obtenir l’accord de ce pays. Et beaucoup furent déçus par l’addition de dernière minute d’une possibilité de « se désengager » vis-à-vis des crimes de guerre, qui accorde aux états une exemption pendant les sept années suivant leur ratification du traité.

Mais sans aucun doute l’existence d’une CCI permettra désormais de prévenir et de dissuader les criminels de guerre. L’établissement de la CCI empêchera l’assassinat et la torture horribles et insensés de millions de personnes au cours du siècle prochain. Les options extrêmes dont on disposait jusqu’ici --ou bien ne rien faire ou bien faire une guerre pour arrêter la guerre-- ne peuvent pas continuer à être les seuls mécanismes par lesquels la communauté internationale fasse respecter la paix. La CCI fournirait un nouvel outil majeur pour dissuader de la guerre, restaurer la paix, faire justice et encourager la réconciliation.

Que 120 nations aient voté pour l’établissement de la CCI avant l’an 2000 constitue une indication, peu ébruitée mais significative, du progrès de la civilisation au cours du demi-siècle passé. A ce jour, plus de 70 états ont signé le traité, mais cette Cour de justice ne deviendra réalité que lorsque 60 pays l’auront ratifié. Il a fallu des générations pour que plusieurs conventions sur les droits humains, la plupart prêtant bien moins à controverse que la CCI, soient ratifiées. La tâche qui attend la Coalition et les gouvernements progressistes est aussi gigantesque que ce qui a été accompli à Rome.

La Coalition, avec ses partenaires internationaux, s’est embarquée dans une campagne ambitieuse pour la ratification, afin que la Cour soit établie dès que possible. Selon les paroles de Ben Ferencz lors de la clôture de son appel aux gouvernements à Rome : « Si nous nous nous sentons assez concernés et si nous sommes assez audacieux, une Cour criminelle internationale –le chaînon manquant dans l’ordre légal international – est à notre portée. C’est ici que nous devons agir et c’est maintenant qu’il faut le faire ! »