«INTERDICTION DES MINES TERRESTRES ? JAMAIS !»
Jody Williams
Jody Williams, des Etats-Unis, diplômée de plusieurs universités, a travaillé depuis plus de dix ans à changer la politique des USA vis-à-vis de l’Amérique Centrale, avant de devenir coordinatrice de la Campagne internationale pour l’interdiction des mines terrestres (ICBL) en 1992. Elle a partagé le Prix Nobel de la paix de 1997 avec l’ICBL. (Pour plus de détails, voir www.icbl.org ).
Vers la fin des années 80, un ancien sergent britannique s’était rendu en Afghanistan pour œuvrer à aider un pays en ruines après de nombreuses années d’occupation soviétique. Il était déterminé à démarrer des programmes de développement agricole, mais se trouva nez à nez avec un obstacle redoutable : à travers tout le pays, le sol était plein de « graines de mort ». Des centaines de milliers de mines antipersonnel jonchaient le pays, menaçant d’estropier ou de tuer ceux qui essaieraient de labourer le sol. L’ancien soldat se retrouva ainsi à aider au lancement d’un des premiers programmes au monde de déminage.
D’autres organisations avaient œuvré pendant des années dans des douzaines de pays pour procurer aux victimes de mines des membres artificiels. Mais il devenait de plus en plus clair qu’il ne suffisait pas d’apporter un soulagement aux victimes. C’est alors que des organisations humanitaires publièrent un rapport fascinant : « La guerre du lâche : le minage du Cambodge », qui aida à galvaniser un mouvement naissant pour l’interdiction totale des mines. Atterrées par l’impact dévastateur des mines terrestres sur des individus et sur des sociétés tout entières, des organisations commencèrent à lancer l’appel à interdire cette arme.
Leurs efforts humanitaires leur avaient permis, ainsi qu’à d’autres organisations de société civile (OSCs), de comprendre très tôt l’étendue et la gravité du problème des mines terrestres. Leur expérience dans ce domaine conduisit ces organisations à s’unir en un effort concerté pour obtenir une interdiction globale des mines antipersonnel et donna à leur campagne son autorité morale. Le coup d’envoi officiel de la Campagne internationale pour interdire les mines terrestres (ICBL) fut donné à New York en octobre 1992. Six organisations lancèrent un « Appel commun pour l’interdiction des mines terrestres antipersonnel ». Elles décidèrent aussi de tenir la première conférence internationale sur les mines terrestres, sponsorisée par des OSCs en mai 1993, formèrent un comité de direction et nommèrent Jody Williams sa coordinatrice.
Pour ces OSCs et pour celles --plus de 1200 dans quelque 75 pays à travers le monde—qui se rallièrent plus tard à l’« Appel Commun », la question était simple et l’appel était très clair : 1. une interdiction internationale de l’utilisation, de la production, du stockage et du transfert de mines antipersonnel, et 2. une augmentation des ressources allouées au déminage humanitaire et à l’assistance aux victimes. Pour atteindre ces objectifs, la Campagne internationale reconnut que chacune de ses OSCs membres aurait à travailler individuellement aux niveaux national, régional et international pour développer une prise de conscience parmi le public et créer la volonté politique nécessaire à entraîner une interdiction des mines terrestres.
Eduquer le public sur les horreurs des mines terrestres et la nécessité de leur interdiction s’avéra étonnamment simple. On a vite fait, que l’on soit civil ou militaire, de comprendre que les mines terrestres sont en fait très différentes des autres armes. Une fois qu’elles sont semées et que le soldat s’en éloigne, la mine terrestre ne peut pas faire la distinction entre un combattant et un civil. Quand la paix est déclarée, la mine terrestre ne la reconnaît pas. Elle continue à mutiler et à tuer des gens –en grande majorité des civils, et des enfants en particulier— pendant des dizaines d’années. Déminer le sol prend de nombreuses années et coûte des millions de dollars. Tandis qu’une mine terrestre peut ne coûter que 3 dollars US à fabriquer, elle peut coûter 1000 dollars US à retirer. C’est cet impact à long terme qui, en plus de sa nature aveugle, rend la mine terrestre incompatible avec les lois régissant la guerre.
Aujourd’hui, ces « sentinelles éternelles » ruinent une vie toutes les vingt minutes quelque part sur terre. Si les victimes survivent à l’explosion, la plupart en sortent pour toujours dépendantes d’autres gens. De plus, les mines terrestres privent les sociétés d’un sol si crucial à la production de nourriture et à la survie-même de leur population. Les mines terrestres perturbent aussi la distribution de marchandises lorsque des routes, des ponts et des systèmes électriques sont minés.
A mesure que la conscience du problème se développait, et avec elle le nombre des participants à la campagne contre les mines terrestres, des questions se posèrent sur comment obtenir cette interdiction. L’idée de départ fut de faire en sorte que les nations amendent un traité existant, la Convention de 1980 sur les Armes Conventionnelles (CCW) – un traité très mou qui tentait de contrôler l’usage des mines AP et non de les interdire complètement. La pression engendrée par l’ICBL obligea bientôt les gouvernements à prendre la question au sérieux. Une idée tenue hier pour hérétique –une interdiction— devint un chœur grandissant à mesure que les gouvernements commençaient à appeler à l’interdiction et même à prendre des mesures unilatérales dans ce sens.
Cependant, la Conférence d’études de la CCW en mai 1996 se solda par un échec cuisant. C’était certainement un déboire et une déception –même si cet échec ne surprit personne, mais parallèlement, le processus avait donné naissance à deux facteurs importants qui donnèrent au projet un élan nouveau. Premièrement, à la faveur d’une série de réunions entre les gouvernements partisans de l’interdiction et l’ICBL tenues durant les séances finales de la conférence d’études, on vit grandir le partenariat extraordinaire entre les gouvernements vraiment partisans de l’interdiction et l’ICBL.
Deuxièmement, le gouvernement canadien prit une initiative audacieuse et invita les gouvernements à revenir 5 mois plus tard pour examiner une nouvelle stratégie en faveur d’une interdiction. Cinquante gouvernements répondirent à l’appel et rédigèrent un Programme d’action. Lors de la dernière séance, le ministre des Affaires Etrangères canadien, Lloyd Axworthy, donna, par ses remarques finales, une tournure inattendue au futur de l’interdiction. Au lieu de la déclaration habituelle félicitant les délégués et les remerciant d’avoir mené à bien une tâche difficile, M. Axworthy choqua la communauté diplomatique en lançant un défi aux gouvernements de négocier un traité simple et clair et de revenir à Ottawa –un an plus tard— pour la signature du document. Il hérissa plus avant les plumes diplomatiques en déclarant clairement que le Canada avait l’intention de travailler en partenariat ouvert avec la campagne de la société civile pour atteindre cet objectif.
Même les états les plus ouvertement partisans de l’interdiction furent horrifiés. Le Canada était sorti des processus et procédure diplomatiques consacrés et les avait mis dans une situation très difficile. Ils n’avaient pas imaginé qu’ils quitteraient Ottawa avec une date-limite concrète et extraordinairement ambitieuse concernant l’interdiction. La Campagne internationale lui fit une ovation enthousiaste tandis que nombre de diplomates baissaient la tête et s’arrachaient les cheveux.
Le nouveau style de négociations qui marqua l’année suivante fut par la suite connu sous le nom de Processus d’Ottawa. Un texte préliminaire élaboré par le gouvernement autrichien fut développé plus avant au cours de conférences sponsorisées par le gouvernement ainsi que d’autres réunions plus petites. Durant tout le processus, l’ICBL fut consultée sur la formulation à adopter pour le traité. L’ICBL participa activement à chacune des conférences gouvernementales et tint ses propres conférences visant à assurer un soutien maximum au Processus d’Ottawa et au traité.
Les négociations formelles sur le traité s’ouvrirent à Oslo en septembre 1997. L’ICBL accueillit les diplomates par d’immenses banderoles les exhortant à négocier un traité « sans failles, sans exceptions et sans réserves ». C’était en fait l’intention de presque tous les 89 pays représentés. Mais une poignée de nations, très notablement les Etats-Unis, ne le virent pas d’un bon oeil. L’administration des Etats-Unis, que l’opinion publique inquiétait, décida au dernier moment de se rendre à Oslo. Peut-être à leur grande surprise, cette décision ne rencontra pas un enthousiasme universel. Pour l’ICBL et de nombreux gouvernements il était clair que les Etats-Unis étaient à Oslo dans le but de peser de tout leur poids pour éviter le moindre changement à leur politique existante. La présence des Etats-Unis à Oslo créa beaucoup de tension et d’inquiétude concernant l’aboutissement des négociations.
Le nombre des journalistes accrédités avait fait un bond appréciable avec la décision des Etats-Unis de participer aux négociations. La mort de Diana, princesse de Galles, à peine deux nuits auparavant, décupla l’attention portée des médias au processus qui se déroulait à Oslo.
L’ICBL avait consacré beaucoup de temps et de ressources à la préparation de cette réunion qui avait une importance critique. Avec l’Aide du peuple norvégien (NPA), la Campagne s’était préparée depuis des mois à l’arrivée des militants, à leur contribution aux négociations elles-mêmes, à un forum OGN de quatre jours et à l’activité de l’ICBL durant la période qui fit suite à la signature du traité. Cette façon de penser en termes de stratégie s’avéra capitale en ce qu’elle permit à la campagne de soutenir et d’accroître son élan après la signature du traité en décembre à Ottawa.
Ces trois semaines de négociations furent brillamment présidées par un éminent diplomate sud-africain, l’ambassadeur Jacobo Selebi. Lors de conférences diplomatiques, on gaspille habituellement beaucoup d’un temps précieux en discours d’ouverture au cours desquels les gouvernements pontifient sur leur bonnes intentions. Mais tout de suite M. Selebi alla droit au cœur des négociations, forçant les points délicats à se révéler durant les deux premiers jours de la conférence. Et chaque fois qu’un point litigieux faisait son apparition, l’ICBL réitérait son point de vue, aussi bien à l’intérieur des négociations que vis-à-vis du grand public à travers les médias.
D’emblée, les Etats-Unis produirent un ensemble d’exigences imbriquées les unes dans les autres, disant qu’elles étaient essentiellement non-négociables : une exception géographique pour la Corée, une exception pour certaines mines « smart » et un délai de neuf ans pour la mise en application du traité. De telles exceptions auraient largement vidé le traité de son sens. La campagne produisit des dossiers et des bulletins, tint des briefings et fit interminablement pression sur les délégués pour qu’ils rejettent les demandes des Etats-Unis. De leur côté, les Etats-Unis manièrent avec entrain la carotte et le bâton. Durant les derniers jours des négociations, alors que la conférence mettait la dernière main à un traité fortement soutenu par l’ICBL, les Etats-Unis, firent une dernière tentative pour saper le traité et exigèrent un délai de 24 heures.
Ces 24 heures furent une période de tension extraordinaire. Tandis que le président des Etats-Unis contactait les chefs d’état du monde entier en un ultime effort pour trouver un soutien à ses positions, l’ICBL tenait des conférences de presse pour dénoncer le délai, exhortant les délégués à rester fermes sur leur position, et faisant du théâtre de rue pour dramatiser les heures de tension.
Le monde tint bon contre le « seul super-pouvoir mondial ». Dans ce cas particulier, les gouvernements persistèrent à dire « non » aux exigences des Etats-Unis. Chacun des « non » donna à d’autres le courage de dire « non » et de tenir bon. Les Etats-Unis retirèrent finalement leurs demandes et le traité survécut intact. Lors de la clôture des négociations, les représentants de La Campagne présents dans la salle se levèrent et acclamèrent le traité ainsi que le processus qui l’avait rendu possible. Les diplomates eux-mêmes applaudirent. Comme les délégués quittaient la salle de conférence, d’autres militants les attendaient à la porte et les acclamations, les embrassades et les slogans ne prirent fin que lorsque le dernier délégué eût quitté la salle de ces négociations épiques.
Ce furent des négociations historiques pour diverses raisons. Pour la première fois, des puissances de taille moyenne ou plus petite s’étaient unies pour travailler en coopération étroite avec des organisations de société civile et négocier un traité qui éliminerait des arsenaux du monde entier une arme déjà très largement utilisée. Elles n’avaient pas cédé à la pression intense des Etats-Unis. Pour la première fois peut-être, le traité adopté était plus fort que la version préliminaire qui avait servi de base aux négociations. Le traité n’avait pas été l’otage de la règle du consensus, qui l’aurait inévitablement vidé de son contenu. Le document d’Oslo, remarquablement dépourvu de failles et d’exceptions, instaure le cadre juridique pour une élimination totale de cette arme de la planète et pour l’assistance aux victimes de mines.
Deux mois plus tard, en décembre 1997 à Ottawa, au Canada, 121 gouvernements signèrent le Traité d’interdiction des mines (MBT). A cette occasion comme au cours des mois qui suivirent, l’ICBL fit de son mieux pour obtenir que les pays signent et ratifient. En septembre 1998, après la 40ème ratification, le Traité d’interdiction des mines était prêt à devenir loi, ce qui se produisit le 1er mars 1999. Ce traité était entré dans le Droit international plus vite qu’aucun autre ne l’avait jamais fait.
La deuxième moitié de 1997 fut pour le moins une période haute en couleurs et fertile en évènements. Pour couronner le tout, en octobre, entre les réunions d’Oslo et celle d’Ottawa, l’attention internationale portée aux efforts en faveur du traité se fit encore plus vive lorsque le Comité Nobel de Norvège accorda le Prix Nobel de la paix à l’ICBL et à Jody Williams. Le Comité déclara que « cette campagne a démarré un processus qui en l’espace de quelques années a fait passer la vision d’une interdiction des mines antipersonnel au rang de réalité faisable », et conclut qu’ « en tant que modèle pour de futurs processus similaires, la Campagne pourrait bien avoir un impact décisif sur l’effort international pour le désarmement et pour la paix. »
Au début, lorsque le monde déclarait qu’une interdiction était impossible, même les activistes les plus optimistes auraient eu peine à imaginer qu’ils atteindraient leur objectif dans les cinq ans et que la coalition de citoyens serait largement reconnue comme le moteur du processus. Le processus historique qui créa l’interdiction des mines a clairement démontré que la société civile et les gouvernements n’ont pas à se considérer comme antagonistes. La société civile en coopération avec des petites et moyennes puissances peut obtenir des résultats impressionnants à une vitesse ahurissante. C’est cette alliance qui est la nouvelle superpuissance internationale !